Efectos de la “agencificación” en las estructuras organizacionales del sector público local español: un análisis exploratorio desde la perspectiva de la Teoría de la Organización

RQ 1: ¿Qué impacto ha tenido en el SPL español el proceso de agencificación característico de la Nueva Gestión Pública (NGP)?

RQ 2: ¿Qué estructura organizativa guarda mayor afinidad para el estudio de las grandes corporaciones del SPL español tras el proceso de agencificación característico de la Nueva Gestión Pública (NGP)?

3. Metodología

Para dar respuesta a las cuestiones de investigación planteadas, la estrategia metodológica utilizada se dividió en dos etapas, una cuantitativa y otra cualitativa. En la primera etapa de análisis cuantitativo, para dar respuesta a la cuestión RQ1, se recurrió a los datos abiertos publicados en las bases de datos de organismos oficiales. En concreto, como fuente de datos oficial se accedió a la Base de Datos General del Sistema de Información para la consulta del Inventario de Entes del SPL, suministrado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública del Gobierno de España, en el apartado correspondiente con la información de las corporaciones locales. Esta Base de Datos fue establecida por el Reglamento de desarrollo (R.D. 1463/2007, de 12 de noviembre, en su Título I) de la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las Entidades Locales.

El análisis se centró en la evolución anual de las variables cuantitativas siguientes: entidades principales, entidades dependientes, tipología de entidades dependientes entre los registros disponibles para el rango comprendido entre los años 1996 y 2021. El tamaño de la población residente por ente territorial se obtuvo del padrón municipal y provincial publicado por el INE. El análisis se complementó con la verificación de los datos consultados en la Base de Datos del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local (INVENTE) de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Este Inventario tiene su fundamento jurídico en el artículo 82 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por el que se atribuye a la IGAE la integración, gestión y publicación del Inventario del Sector Público Estatal, Autonómico y Local.

Una vez estudiado el impacto del proceso de “agencificación” en el SPL en España, se desarrolló una segunda etapa de análisis cualitativo mediante el estudio de casos para dar respuesta a la cuestión de investigación RQ2. Para ello, un grupo de entidades representativas fueron seleccionadas. Accediendo a la información disponible en el apartado de organización de los portales de transparencia, se procedió al análisis de sus organigramas, contrastando la información reflejada con la Base de Datos de entidades dependientes INVENTE de la IGAE. Posteriormente, se procedió a sintetizar en un organigrama genérico las estructuras organizativas resultantes. El análisis por afinidad de este organigrama con las estructuras organizativas definidas en la literatura permitió dar respuesta a la RQ2.

4. Análisis y Discusión de resultados

4.1. La agencificación del SPL en España

Pese a haber transcurrido más de cuatro décadas desde la implantación de las reformas auspiciadas por la NPG, siguen siendo escasos los estudios que han analizado este fenómeno en el desempeño del SPL en España, incluso su impacto real en productos y resultados medibles (Lapuente y Van de Walle, 2020). En el nivel de la administración territorial del Estado podemos citar las investigaciones llevadas a cabo en agencias por Parrado (2008) y García-Juanatey et al. (2017). También en el ámbito local destacan los trabajos de Torres y Pina (2004) y Pérez-López et al., (2015).

Para conocer el impacto que el proceso de “agencificación” ha tenido en el SPL español, un primer análisis cuantitativo relaciona las variables de entidades dependientes creadas por cada entidad principal en el rango temporal disponible (entre los años 1996 y 2021), extraídas de la BD del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. El resultado, mostrado en la Figura 1, refleja la evolución en dos fases diferenciadas en el conjunto de entidades que conforman el SPL. Una primera fase de crecimiento continuo y lineal durante los primeros quince años que tiene su culmen en el año 2009, con un crecimiento superior al 64% en el número de entidades dependientes en dicho periodo. Posteriormente, una segunda fase a partir de 2010 de reducción progresiva, más acentuada en los primeros cinco años (2010-2014).

Figura 1. Evolución del número de entidades semi-autónomas creadas. Periodo 1996-2020.

Fuente: Elaboración propia, a partir de datos del Mº de Hacienda y Función Pública. Gobierno de España.

Para Zafra-Gómez et al. (2014), la causa principal de esta contención en el crecimiento y posterior descenso pudo deberse al incremento en las restricciones financieras y al mayor control y fiscalización de sus actividades, tras la crisis financiera de 2008. De hecho, el legislador no fue ajeno a esta situación coyuntural, impulsando en 2011 la reforma del artículo 135 de la Constitución española, que consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas. Este precepto constitucional fue desarrollo a través de dos normas: la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y la por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Ambas exigían nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales. A su vez, se exigía adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local, así como imponer un control financiero y presupuestario más riguroso, favoreciendo la iniciativa económica privada y evitando intervenciones administrativas desproporcionadas.

Estas reformas legislativas desinflaron la burbuja del crecimiento inicial de las entidades dependientes en el SPL, situando el número de entidades dependientes de las entidades principales en valores cercanos al año 1997.

Un segundo análisis es realizado relacionando las variables: tipología de entidad dependiente y año en el rango temporal disponible. En la Figura 2 se observa un comportamiento dispar en la variable tipología de entidad dependiente. Mientras que las sociedades y consorcios han experimentado un comportamiento similar al descrito para el conjunto de entidades, los organismos autónomos experimentaron un leve descenso en esa primera fase y un posterior descenso drástico en la segunda etapa. En cambio, el número de fundaciones y EPEL se han mantenido constantes tras el periodo de crisis.

Figura 2. Evolución por tipologías de entidades. Periodo 1996-2021.

Fuente: Elaboración propia, a partir de datos del Mº de Hacienda y Función Pública. Gobierno de España.

En este caso, uno de los efectos perseguidos por las reformas legislativas era favorecer la iniciativa económica privada, evitando intervenciones administrativas desproporcionadas en los mercados. La reducción en un tercio de las sociedades mercantiles existentes en 2009 podría haber tenido el efecto esperado. De hecho, la normativa introduce que solo podrá hacerse uso de las formas jurídicas EPEL y Sociedades cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que la gestión directa desde las unidades de la propia administración pública, o en su caso a través de un Organismo Autónomo.

El tercer análisis cuantitativo se centró en las variables entidades dependientes y tamaño poblacional de la entidad territorial. En la Figura 3 se puede observar un incremento exponencial cuyo punto de inflexión se sitúa en poblaciones superiores a los cien mil habitantes. Poblaciones entre cien mil y quinientos mil habitantes disponen de una media de ocho entidades dependientes; entre quinientos mil y el millón de habitantes alcanza las veintidós entidades dependientes; y entes territoriales (municipios, provincias o islas) que superan el millón de habitantes, cuentan con una media superior a las treinta y tres entidades dependientes para la prestación de los servicios públicos y la realización de actividades de mercado.

Figura 3. Número de entidades creadas por estrato de población a diciembre de 2022.

Fuente: Elaboración propia, a partir de datos del Mº de Hacienda y Función Pública. Gobierno de España.

Atendiendo al censo de habitantes por municipios que publica el Instituto Nacional de Estadística (2022), el 98,14% de los municipios españoles -7.980 municipios - tienen menos de 50.000 habitantes. En consecuencia, el resultado muestra una clara concentración del fenómeno de agencificación en las grandes corporaciones locales y en aquellas entidades territoriales supramunicipales (diputaciones, cabildos y consejos insulares de islas capitalinas) con población superior a 100.000 habitantes. No obstante, según la misma fuente, el 39,9% de la población reside en municipios de más de 100.000 habitantes. En línea con Gonzalez et al., (2013) y Parrado, (2008), la actividad innovadora impulsada desde la NGP sólo ha tenido una tímida predisposición por las grandes corporaciones locales españolas. En la Tabla 1 se muestran los veinticinco municipios con un mayor número de entidades semi-autónomas creadas para el desempeño de los servicios públicos y actividades de mercado, segmentadas por tipología.

De los dos municipios con población superior al millón de habitantes, llama la atención la dispar relación estrategia/estructura adoptada por Barcelona y Madrid. Mientras la primera cuenta con 49 entidades semi-autónomas, la segunda ha creado menos de una tercera parte (15 entidades semi-autónomas). La misma disparidad se manifiesta en los cuatro municipios con población entre quinientos mil y un millón de habitantes (València, Sevilla, Zaragoza y Málaga). Málaga, siendo la ciudad de menor población en este rango, dispone del doble de entidades semi-autónomas que Zaragoza, gestionando servicios y actividades para un 20% más de población. Por último, el patrón también se reproduce en los municipios con rango de población entre cien mil y quinientos mil habitantes. San Sebastián-Donostia es el municipio con mayor número de entidades semi-autónomas creadas en este rango (veinte), en contraposición con Murcia, que con una población superior en 2.5 veces, solo ha creado cinco entidades semi-autónomas.

Poniendo el foco en el plano supramunicipal, las Diputaciones y los Consejos y Cabildos Insulares también forman parte del nivel local de la administración territorial. La Tabla 2 muestra la relación de las veinticinco primeras entidades supramunicipales con un mayor número de entidades semi-autónomas creadas para el desempeño de los servicios públicos y actividades de mercado a fecha 31 de diciembre de 2022, segmentadas por tipología.

Destaca el número de entidades dependientes creadas por la Diputación de Bizkaia, en el estrato de población superior al millón de habitantes; el Cabildo Insular de Tenerife y la Diputación de Guipuzcoa en el estrato de población con rango entre 500.000 y un millón de habitantes; y la Diputación de Álava en el estrato de población con rango entre 100.000 y 500.000 habitantes, todas ellas con valores superiores a la media. En el extremo opuesto, con un menor número de entidades creadas en relación a la media por estrato de población se sitúa: la Diputación de Valencia y Málaga, en el estrato de población superior al millón de habitantes; la Diputación de Zaragoza y Almería, en el rango de población entre 500.000 y un millón de habitantes.

4.2. Estudio de casos

A raíz del resultado anterior, se seleccionó una muestra de las diferentes entidades principales (Diputación, Cabildo o Consejo Insular, y Ayuntamiento) en las que el impacto de la “agencificación” ha sido significativo. La información fue extraída los portales de transparencia, publicada en el año 2022. A continuación, se realiza una breve descripción de la organización de estas entidades.

4.2.1. Diputación de Bizkaia

La Diputación Foral de Bizkaia se organiza en Departamentos Forales y Direcciones Generales. Los Departamentos Forales pueden tener carácter transversal o de soporte (Hacienda y Finanzas, Estrategia Digital y Corporativa; Administración Pública y Relaciones Institucionales; Gabinete del Diputado General), o ser gestores funcionales de una vertical (Sostenibilidad y Medio Natural; Acción Social; Euskera, Deportes y Cultura; Transporte y Movilidad Sostenible; Promoción económica; Infraestructuras y Desarrollo Territorial; Empleo, Inclusión social e igualdad). Cada uno de estos Departamentos se estructura a su vez en varias Direcciones Generales por ámbitos de especialización.

El organigrama sólo recoge 21 de las 36 entidades semi-autónomas bajo el control contable de la Diputación, adscritas a algunos Departamentos Forales, tal y como se muestra en la Tabla 3. Para determinar su clasificación se ha recurrido a la base de datos abierta de entidades INVENTE, de la IGAE.

4.2.2. Cabildo de Tenerife

El Cabildo Insular de Tenerife se organiza en Áreas de Gobierno, que a su vez dispone de los Servicios Administrativos y Técnicos para el ejercicio de sus funciones, de acuerdo al artº 3 de su Reglamento Orgánico. En el artº 11, además, se recoge que todas las entidades semi-autónomas creadas o por crear (Organismo Autónomo, Entidad Pública Empresarial, Fundación Pública, Consorcio y Sociedad mercantil), serán adscritas a un Área determinada, atendiendo a la mayor afinidad por razón de su objeto, pudiendo incluso ejercer la totalidad de las competencias del Área por dichas formas de gestión descentralizada, excepto aquellas que correspondan legalmente a otros órganos de la Corporación.

De la información extraída de su portal de transparencia, el Cabildo Insular de Tenerife cuenta con dos Áreas transversales (Gobierno del Presidente y Presidencia, Hacienda y Modernización), y ocho Áreas verticales (Acción Social, Participación Ciudadana y Diversidad; Cooperación Municipal y Vivienda; Desarrollo Sostenible y Lucha contra el Cambio Climático; Gestión del Medio Natural y Seguridad; Agricultura Ganadería y Pesca; Empleo, Desarrollo Económico y Acción exterior; Educación, Juventud, Museos y Deportes; Carreteras, Movilidad, Innovación y Cultura). En la Tabla 4 se muestra la distribución de entidades semi-autónomas por Áreas de gobierno y tipología.

4.2.3. Ayuntamiento de Donostia/San Sebastián

El Ayuntamiento de Donostia/San Sebastián cuenta con un total de veinte (20) entidades dependientes, de las que tres son organismos autónomos, dos fundaciones, doce sociedades mercantiles, dos entidades públicas local empresariales y un consorcio. La entidad territorial alcanza los 187.849 habitantes. La media de entidades semi-autónomas creadas para este tipo de entes territoriales con población en el rango entre cien mil y quinientos mil habitantes es de ocho (8). El Ayuntamiento se organiza por Áreas de Gobierno, que a su vez se dividen en Direcciones. En la Tabla 5 se muestra la distribución de las entidades semi-autónomas creadas por Área de Gobierno.

4.3. Estructura organizacional del SPL tras la “agencificación”

De Miguel Molina et al. (2017) consideran que el autor que probablemente más ha profundizado en el estudio de la estructura de la organización es Mintzberg. Este autor clasificó las estructuras organizacionales en cinco tipologías: estructura simple, burocracia maquinal, burocracia profesional, forma divisional y adhocracia (Mintzberg, 1979).

Las administraciones públicas han sido frecuentemente analizadas como una burocracia maquinal (Ocaña, 2001). La burocracia maquinal es la estructura descrita en un principio por Max Weber, con responsabilidades, cualificaciones, vías de comunicación y reglas de trabajo normalizadas, así como una jerarquía autoritaria claramente definida (Mintzberg, 2018, p.358). Los postulados weberianos fueron inspiradores del paradigma PA que aún hoy sigue estando presente en muchos departamentos, unidades o para el conjunto de la administración.

De Miguel Molina et al., (2017) amplían el análisis de las organizaciones públicas, además, a la burocracia profesional. De ellas destacan una fuerte normalización de las habilidades, siendo sus propios integrantes los que crean esta estructura, y estando integrado el núcleo de operaciones por empleados de alto nivel. Como ejemplo de estas organizaciones públicas en los que se impone la burocracia profesional destacan las universidades y hospitales (De Miguel Molina et al., 2017, p. 63).

Sin embargo, tal y como se ha analizado en el apartado anterior, tras el proceso de agencificación en las grandes corporaciones municipales y supramunicipales del SPL, éstas ejercen su potestad auto-organizativa creando varias entidades semi-autónomas para la prestación eficiente de servicios públicos y desarrollo de actividades de mercado. De este primer hallazgo se podría deducir que un pequeño porcentaje de la administración pública local en España (1,86%), que sin embargo afecta al mayor porcentaje de la ciudadanía, dispone de una estructura organizacional que encaja mejor con la forma divisional definida por Mintzberg (Figura 4).

Figura 4. Estructura organizacional de la forma divisional.

Fuente: Elaboración propia, a partir de Mintzberg, (2018).

La M-form o forma divisional permite a la organización abarcar un mayor número de actividades, a través de la división especializada en alguna dimensión (producto, clientes, regiones). Estas divisiones actúan con plena autonomía, compartiendo entre ellas unos pocos servicios generales de soporte. Para Mintzberg, la forma divisional es, más que una organización integrada, una serie de entidades semiautónomas acopladas mediante una estructura administrativa central (Mintzberg, 2018, p. 426). El organigrama típico de la empresa divisional de fabricación es el mostrado en la Figura 4. Las características básicas descritas por Mintzber para esta estructura organizacional son las siguientes:

• La forma divisional recurre a la agrupación a base del mercado para las unidades de la parte superior de la línea media.

• La dispersión (y duplicación) de las funciones operativas minimiza la interdependencia entre divisiones, de modo que cada una de ellas puede funcionar como entidad semiautónoma, sin necesidad de coordinarse con las demás.

• Las divisiones tienden hacia la burocracia maquinal como estructura organizativa que mejor resultados genera.

• La sede central permite que las divisiones disfruten de una semi-autonomía en la toma de decisiones, controlando los resultados de la misma.

• El mecanismo principal de coordinación es la normalización de los outputs, y el parámetro de diseño central es el control del rendimiento.

• La sede central se reserva las funciones de conformación de portfolio estratégico, asigna los recursos financieros globales, diseña el sistema de control de rendimiento, nombra y sustituye a los directivos de las divisiones, realiza el seguimiento y control del comportamiento divisional, y proporciona algunos servicios de apoyo comunes a las divisiones.

Varias décadas después de este estudio pormenorizado llevado a cabo por Mintzberg, Döhler (2017) aplicó el concepto de la organización multidivisional (M-form) en su análisis exploratorio, en el que pretendía demostrar el impacto independiente que esta forma organizacional tiene en los resultados de las políticas impulsadas desde varias organizaciones públicas en Alemania y los Estados Unidos de América.

No obstante, tras el estudio de casos anterior en España, una simplificación representativa de su estructura organizacional se muestra en la Figura 5. La introducción de un nivel intermedio de carácter político-administrativo entre el ápice estratégico y la línea media operativa, confiere a esta estructura el carácter de forma multidimensional definido por Strikwerda (2008), en un análisis llevado a cabo en grandes corporaciones privadas y públicas en Los Países Bajos.

Figura 5. Aproximación a la estructura organizacional de las grandes corporaciones del SPL español.

Fuente: Elaboración propia.

Strikwerda basó su estudio en el análisis de 38 empresas y delegaciones en los describió las características comunes que presentan las organizaciones multidimensionales (p. 19-20). Algunas de esas características re-interpretadas, podrían ser transferidas a la gestión de organizaciones del SPL:

• Operan en mercados que no pueden ser segregados sobre la base de una sola dimensión, ya que su cliente (ciudadanía) tiene múltiples características y opciones, o el mercado tiene la naturaleza de una industria en red.

• Múltiples dimensiones en el mercado (sectores) han sido identificados, que en conjunción son críticos para la posición en ese mercado y el éxito de la estrategia de la institución.

• La organización está centrada en el cliente (ciudadanía), y aunque el reparto presupuestario se localiza, gestiona y monitoriza para cada división (dimensión de mercado), esta información es fundamental para optimizar la eficacia y desempeño de los recursos de cara a la ciudadanía.

• Los datos de transacciones son agregados a nivel corporativo, lo que permite su consolidación multi-dimensional y también no financiera del desempeño.

• Las oportunidades de cada mercado (sector) y los recursos se organizan por separado; la optimización de los recursos para establecer políticas en cada mercado (sector) se convierte en un tema corporativo, visible para todos. Los recursos se asignan de manera oportunista, ya sea por dimensiones o en servicios compartidos, en función de un uso eficiente de los recursos.

5. Conclusiones

Este artículo, de carácter exploratorio, persigue identificar qué forma organizacional se asemeja mejor a las organizaciones que conforman el SPL español, tras los efectos de una de las reformas estrellas de la NGP, la “agencificación”. Con ello, se pretende establecer unas bases sobre las que asentar futuras investigaciones que permitan el fortalecimiento del Management, en línea con la meta 16.6 del ODS16 de la Agenda 2030. Para ello, el acceso a las bases de datos abiertas de organismos oficiales ha permitido mapear la totalidad de las administraciones públicas locales del país. En particular, el análisis se ha centrado en dos cuestiones concretas: qué impacto ha tenido el proceso de “agencificación” en las administraciones públicas locales y, en su caso, cómo se caracterizan las estructuras organizativas resultantes.

En relación a la primera cuestión, la fragmentación territorial de España a nivel local ha sido un freno para la implantación de una de las reformas estrella introducida por la NGP, la “agencificación”. Sólo aquellas entidades territoriales municipales con población superior a 100.000 habitantes, que representan tan solo el 1,86% de los municipios, y supramunicipales como Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares de islas capitalinas, han optado por la estrategia de creación de agencias semi-autónomas (entidades dependientes) en cualquiera de sus formas jurídicas (organismos autónomos, entidades públicas empresariales locales, consorcios, sociedades y fundaciones).

Chandler (1969) vinculó la estrategia con la estructura, enunciando el axioma que “la estructura sigue a la estrategia y la divisionalización es consecuencia de una diversificación estratégica”. Sin embargo, tal y como constatan Galan y Suárez (1997) este principio ha sido ampliamente revisado por la literatura posterior, concluyendo que as relaciones entre estrategia y estructura no deben concebirse como estrictamente causales ni deterministas, sino que ambas variables interactúan y se influyen en el tiempo, de tal manera que: (a) no siempre la divisionalización es consecuencia de una diversificación estratégica y (b) no siempre la estructura sigue a la estrategia.

De hecho, este fenómeno es más visible en el sector público. El impulso inicial dado por esta corriente del gerencialismo en el sector público fue atajado de forma súbita por los legisladores (Ley 27/2013, de 27 de diciembre) en un intento de racionalizar las estructuras y contener la deuda de las administraciones públicas. Aun así, algunas grandes corporaciones locales del país, como los Ayuntamientos de Barcelona, Málaga, Valencia o Donostia; Diputaciones como Bizkaia y Guipuzkoa, o Cabildos o Consejos Insulares como Tenerife, Mallorca y Gran Canaria, tienen un amplio número de entidades dependientes creadas como divisiones semi-autónomas para la prestación de servicios públicos o desarrollo de actividades de mercado. Sin embargo, otras entidades territoriales han seguido la estrategia de contención y racionalización, tal y como se puede constatar en el Ayuntamiento de Madrid o Zaragoza, y Diputaciones como Valencia o Málaga, entre otros.

En relación a la segunda cuestión de investigación, y pese al extendido uso de la forma burocrática weberiana para el estudio de la administración pública local, los hallazgos evidencian, en cambio, que es la forma multi-divisional la predominante en las grandes corporaciones locales, aquellas que producen bienes y servicios públicos para un mayor porcentaje de la población en España. También se observa que las reformas legales introducidas alejan a la estructura multidivisional en el SPL de su forma pura, definida por Williamson (1975), y la acercan a la que este mismo autor denominó “forma corrupta”, con un mayor control desde la sede central a través de la inserción de una capa intermedia entre la sede central y las divisiones. Adicionalmente, la representación de la estructura organizacional de las grandes corporaciones del SPL realizada, también encaja con algunas de las características re-interpretadas para el sector público, definidas por Strikwerda (2008) como forma multi-dimensional.

Futuras investigaciones empíricas deberán avanzar en el conocimiento de los mecanismos de coordinación que las entidades principales despliegan dentro de su estructura organizativa para la alineación estratégica y creación de sinergias con las entidades dependientes. Apoyado en Döhler (2017), se trataría de analizar los procesos internos mirando al interior de la “black box”, analizando las dimensiones: relación entre estructura y estrategia, liderazgo para la coordinación y creación de sinergias, y relación con los subsistema externos. La correlación entre las estrategias organizacionales adoptadas y la obtención de resultados de eficacia, motivo de la creación de las entidades multidivisionales, también deberán ser investigados. Por último, se profundizará en los retos que la Alta Dirección y la DPP afrontan en el Management de estas estructuras organizativas complejas y en posibles soluciones basadas en el conocimiento teórico y empírico que aporta la Teoría de la Organización.

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¹ Universitat Politècnica de València. Email: afbaugut@doctor.upv.es

² Universitat Politècnica de València. Email: jalfaro@omp.upv.es

³ Universitat Politècnica de València. Email: raurodro@upv.es